پاسخ به بحران؛ مروری بر کتاب «ارزیابی نظام بازنشستگی»

کتاب «ارزیابی نظام بازنشستگی» شامل عناوین خلاصه اجرایی، مقدمه، وضع موجود، پیش‌بینی‌های وضعیت پایه، موضوعات مهم، گزینه‌های اصلاحات و چهار پیوست است و برای پاسخ به بحران نظام بازنشستگی گزینه‌های اصلاحی پیشنهادی را در قالب سه گروه وسیع تغییرات پارامتریک، ساختاری و پارادایمی و بهبود مدیریت ذخایر مستمری شرح می‌دهد.

نویسنده، کتاب را با برشمردن مشکلات و تهدید‌هایی که نظام بازنشستگی کشور با آنها روبه‌روست، آغاز می‌کند و آنها را اینگونه شرح می‌دهد: انتقال جمعیتی (سالمند) ظرف ۲۰ سال که موجب کاهش نسبت‌های پشتیبان هستند، قواعد و مقررات مربوط به احراز و بهره‌مندی از مزایا که منجر به کسری و فاقد پشتوانه اندوخته‌ای می‌شود، سطح پوشش بیمه بازنشستگی محدود تا جایی که تنها ۲۹ درصد جمعیت در سن کار به یک طرح بازنشستگی بیمه‌پردازی می‌کنند، بزرگترین صندوق‌های بازنشستگی کشور فاقد توانایی مالی و در برخی موارد فاقد نقدینگی هستند و حتی در صورت بهبود ذخایر با عملیات مدیریت، با کمبود اندوخته مواجه خواهد شد؛ چراکه اهداف آن غیرمرتبط با کارکرد‌های اصلی طرح دارند و نهایتا اینکه رابطه طرح‌های بازنشستگی با دولت عمومی یا دیگر متعهدشوندگان تعهدات طرح نامشخص است و موجب بروز عدم قطعیت در خصوص تعهدات صریح و ضمنی دولت می‌گردد. جهت رفع مشکلات ذکر شده اجرای اصلاحات ساختاری و نهادی، اصلاحات پارامتریک، مدیریت ذخایر مستمری و پیش‌بینی تاثیر مالی اصلاحات پارامتریک با دو روش مصارف و تراز‌ها و سلامت نظام مالی و ارزش کنونی خالص تعهدات خالص و ناخالص می‌تواند گره‌گشا باشد.

در مقدمه از شرایط متغیر جامعه و خصوصی‌سازی که به نوبه خود دربردارنده چالش‌های اقتصادی، اجتماعی و تبعات آن است و به لزوم تطابق نظام بازنشستگی با این شرایط از منظر پوشش، برابری و محدودیت‌های مالی موقت اشاره دارد. در بند دیگر از ضرورت تداوم اصلاحات به دلیل سالمند شدن جمعیت ظرف ۳۰ سال آینده بحث می‌کند و با توجه به پایین بودن نرخ مشارکت، استفاده از نظام مستمری به عنوان سوپاپ اطمینان در برابر تنش‌های بازار کار، آسان بودن شرایط احراز مزایا و مقررات سخاوتمندانه محاسبه مستمری موجب بروز کسری‌های قابل توجه و تعهدات بدون پشتوانه می‌شوند.

کتاب حاضر در فصل دو نظام مستمری و دو طرح بزرگ بازنشستگی یعنی سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری و عملکرد مدیریت ذخایر آنها را تشریح می‌کند: از نظر وضع موجود نظام بازنشستگی ایران شامل ۱۸ طرح یا صندوق مستمری مشارکتی است که تمام آنها بر مبنای روش تعیین معین مستمری و هر کدام از آنها بخش‌های مختلف جمعیت را پوشش می‌دهد. انتقال بین طرح‌ها امکان‌پذیر، اما تابع اصول و مقررات پیچیده‌ای است. طرح‌ها آزادند تا مقررات خود را تنظیم کنند، به لحاظ تاریخی، نه پایش، نه تنظیم مقررات و نه نظارت از سوی نهاد‌های دولتی وجود نداشته است. از منظر حمایت اجتماعی صندوق روستاییان و کشاورزان مهمترین نهاد بیمه اجتماعی غیر از سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری است که به مراتب از آنها سخاوتمندانه‌تر است. سازمان‌های بازنشستگی به واسطه ذخایر خود بخش قابل توجهی از اقتصاد ایران را در مالکیت دارند، در حالی‌که مدیریت ذخایر طرح‌های بازنشستگی عمدتا توسط شرکت‌های فعال سرمایه‌گذاری تحت مالکیت آنهاست. این طرح‌ها سرمایه‌گذاران مهمی در بازار بورس محسوب می‌شوند. ساختار کنونی ذخایر منعکس‌کننده اولویت‌ها و محدودیت‌های دولت است. طرح‌های مستمری علاوه بر شرکت‌هایی که در ازای مطالبات از دولت دریافت می‌کنند، خریداران فعال دارایی‌های خصوصی نیز هستند. ذخایر مستمری از طریق نهاد‌های مختلفی سرمایه‌گذاری می‌شوند. ریسک‌های مشمول در تمام این طرح‌ها طول عمر سالمندی، از کارافتادگی و فوت سرپرست خانوار (بازماندگان) است. از جمله این طرح‌ها، یکی طرح تامین‌اجتماعی است که جزو بزرگترین طرح‌های بازنشستگی کشور است که دارای ویژگی‌های برجسته زیر است:

وزن بیمه‌پردازان مرد در این سازمان به‌شدت بیشتر از زنان است، یکی از بزرگترین و پیچیده‌ترین نهاد‌های عمومی کشور است، مقررات و شرایط احراز مستمری بازنشستگی آسان است، شرایط احراز مستمری‌های ازکارافتادگی و بازماندگان و نیز شرایط احراز مزایا نسبتا سخاوتمندانه است، مستمری‌ها به طور منظم با توجه و نه دقیقا بر اساس افزایش شاخص قیمت مصرف‌کننده افزایش می‌یابد. مزایای ارائه شده در سازمان تامین‌اجتماعی از محل درآمد‌های کنونی تامین مالی می‌شوند که صرفا به تعویق انداختن اتمام ذخایر طرح تا اواخر دهه ۲۰۲۰ کفایت می‌کند، ارزیابی وصول حق بیمه (رعایت قانون) دشوار است، اما توزیع درآمد‌های اعلام‌شده به سازمان تامین‌اجتماعی و وجوه معوقات حق بیمه قابل توجه نشان‌دهنده فضای پیشرفت است. دولت بدهی‌های قابل توجهی به سازمان تامین‌اجتماعی دارد. سازمان تامین‌اجتماعی یکی از بزرگترین مدیران دارایی‌های تحت مالکیت دولت است. به لحاظ کنترل‌های موثر، رابطه بین سازمان تامین‌اجتماعی، شرکت‌های سرمایه‌گذاری و هر یک از هلدینگ‌ها، غیرشفاف است. به دلیل ساختار دارایی‌های سازمان تامین‌اجتماعی، نتیجه بدهی‌های دولت و انتقال شرکت‌ها، این ساختار منعکس‌کننده اولویت‌ها با توانمندی‌های اصلی سازمان نیست و به نظر می‌رسد حکمرانی در سازمان تامین‌اجتماعی که یک الگوی سه‌جانبه‌گرایی را دنبال می‌کند به طور کامل تحت کنترل دولت است.

صندوق بازنشستگی کشوری دومین طرح بزرگ بازنشستگی در کشور است که مقررات مربوط به شرایط احراز مزایا به نظر سخت‌تر از سازمان تامین‌اجتماعی است، اما فضای اعمال صلاحدید کارفرما در این صندوق بازتر است. سن بازنشستگی موثر در صندوق بسیار پایین است. اصول محاسبه مزایا در صندوق بازنشستگی کشوری سخاوتمندانه‌تر از سازمان تامین‌اجتماعی است. صندوق بازنشستگی کشوری صرفا یک‌چهارم مصارف مربوط به پرداخت مزایا را از محل منابع حق بیمه تامین مالی می‌کند. ذخایر صندوق بازنشستگی کشوری تقریبا نصف مصارف مزایای یکسال است و تناقضی بین موقعیت مالی طرح و رشد ذخایر آن وجود دارد.

فصل ۳ به پیش‌بینی‌ها در وضعیت پایه یعنی سناریویی که هیچ تغییر سیاستی برای آن متصور نیست می‌پردازد. نتایج بدست آمده در این فصل موید این است که ترکیب مصارف سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری افزایش یابد. به لحاظ ذخایر، فرض بر این است که ذخایر سازمان تامین‌اجتماعی پیش از درخواست منظم تامین کسری از بودجه تهی شود، درحالی که زمان‌بندی تهی شدن صندوق بازنشستگی کشوری به محدودیت‌های جذب بازار محدود است، در پیش‌بینی صورت گرفته، ذخایر هر دو طرح در سال ۲۰۲۷ تهی خواهد شد.

فصل ۴ موضوعاتی را که مستلزم توجه مقامات است را در قالب این موارد مورد بحث قرار می‌دهد: پوشش نظام مستمری ضعیف است. کسری‌ها در هر دو سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری در حال رشد هستند. شرایط احراز مزایا آسان است، به گونه‌ای که موجب تضعیف ساختار جمعیتی نظام، کاهش دوره اشتغال و افزایش دوره برخورداری از مزایا می‌شود. نرخ‌های تعلق مستمری بسیار سخاوتمندانه است. سطح حداقل مستمری مشارکتی (بیمه اجتماعی) تضمین‌شده بالا است. محاسبه مستمری بر مبنای میانگین دستمزد‌های آخر دوران اشتغال بسیار پرهزینه و نابرابر است و انگیزه‌های افزایش دستمزد پیش از بازنشستگی را ایجاد می‌کند. مقررات متنوع طرح‌ها و اصول حاکم بر نقل‌وانتقال بین طرح‌ها مانع جابه‌جایی نیروی کار است. مقررات مربوط به ترمیم مستمری‌ها در دو طرح بزرگ مستمری امکان اعمال صلاحدید سیاستگذاران را فراهم می‌سازد که این امر ریسک‌های مالی بودجه و عدم اطمینان در خصوص ارزش واقعی مورد انتظار مستمری‌ها ایجاد می‌کند. مقررات مربوط به برقراری مستمری بازماندگان آسان بوده، مصارف مستمری را افزایش می‌دهد و مانع رشد مشارکت زنان در نیروی کار می‌شود. از نظر روابط مالی و شفافیت، اندازه تعهدات مالی دولت به طرح‌های مستمری و اعضای آنها مشخص نیست. با توجه به شباهت‌های موجود بین دو طرح بزرگ مستمری، توصیه می‌شود طرح‌های بیمه اجتماعی دولتی دامنه گزارش‌دهی دولت عمومی را گسترده کند. تناقضی بین ناتوانی صندوق بازنشستگی کشوری در تامین مالی تعهدات جاری مزایا بدون دریافت انتقالات اساسی از بودجه و تداوم تشکیل ذخایر در آن وجود دارد. ارزیابی دارایی و اقدامات حسابداری شفاف و مشابه بهترین تجارب بین‌المللی نیستند. از نظر مدیریت ذخایر، هیچ بهبودی در مدیریت ذخایر جهت رفع شکاف اندوخته و کسری‌های آتی سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری کفایت نمی‌کند. بازسازی ذخایر طرح‌های مستمری با توجه به توسعه‌نیافتگی بازار‌های مالی و محدودیت تنوع‌بخشی سرمایه‌گذاری بین‌المللی مساله‌برانگیز است. سیاست، مقررات و رویه‌های مشخصی برای تخصیص دارایی یا درون طرح‌های مستمری و یا برای بخش وجود ندارد. تصمیمات سرمایه‌گذاری مبتنی بر ملاحظات راهبردی یا شاخص‌های عملکردی نیست. کنترل خارجی و استقلال از دولت وجود ندارد. چارچوب تنظیم مقررات حوزه مستمری ناقص است و ظرفیت نهادی نظارت و پایش طرح‌های مستمری مزایای معین وجود ندارد؛ و در نهایت فصل ۵ توصیه‌ها و تاثیرات رفاهی و مالی گزینه‌های اصلاحی پیشنهادی را در قالب سه گروه وسیع تغییرات پارامتریک، ساختاری و پارادایمی و بهبود مدیریت ذخایر مستمری شامل می‌شود. بدین صورت که در اصلاحات پارامتریک اهداف نظام و ابزار‌های اصلی حفظ می‌شوند لکن برخی پارامتر‌ها نظیر سن بازنشستگی، قواعد محاسبه مزایا، ترمیم مزایا و... تعدیل می‌گردند. در اصلاحات ساختاری اهداف نظام (پوشش موردنظر، اهمیت کاهش فقر و...) بدون تغییر حفظ می‌شوند، اما مسیر‌های اصلی دستیابی به آنها از طریق تغییر مسئولیت‌ها بین دولت، بخش خصوصی و فرد یا اصلاح ماهیت عناصر تشکیل‌دهنده اصلاح می‎گردند. در اصلاحات پارادایمی اهداف اساسی نظام تغییر می‌کنند: معرفی پوشش همگانی، ایجاد یک لایه کاهش فقر در نظامی که هدف آن برابری افقی است یا اساسا بازنگری اندازه تعهد توزیع بین‌نسلی و بین‌فردی. در زمینه بهبود مدیریت ذخایر مستمری، یک نیاز فوری جهت تعیین استاندارد‌های یکسان در زمینه مقررات، حکمرانی و مدیریت ذخایر وجود دارد. طرح‌های مستمری باید راهبرد‌های تخصیص دارایی خود را منطبق با توصیه‌نامه‌های ایسا و بهترین عملکرد‌های بین‌المللی، تدوین و افشا کند. تنها هدف طرح‌های مستمری، تامین منافع اعضا است و سیاست‌های مدیریت ذخایر باید در همین راستا باشند. از صاحب سهام عمده بودن باید اجتناب شود. فعالیت‌های سرمایه‌گذاری باید در قالب یک ساختار و نهاد واحد در طرح‌های مستمری متمرکز شوند و...

ارزیابی نظام بازنشستگی

تهیه شده در: صندوق بین‌المللی پول

ترجمه: مجید حسن‌زاده

نشر: میرماه 

تعداد صفحات: ۷۹ صفحه

سال چاپ: ۱۳۹۶