پنجره واحد خدمات حمایتی؛ راه عبور از پراکندگی نهادی در حوزه حمایت‌های اجتماعی
چندپارگی نظام حمایت اجتماعی ما را به‌شدت مختل کرده است. راهکار حل این مساله، ابزاری است به نام «پنجره واحد خدمات حمایتی»
کاهش فقر و حمایت از اقشار کم‌درآمد یکی از پذیرفته‌شده‌ترین اصول دولت‌های مدرن است. تمام دولت‌ها مسئول هستند که از مردم خود در برابر ریسک‌های اجتماعی و اقتصادی حمایت کنند. ریسک‌هایی نظیر بیماری، پیری یا سالمندی، حوادث ناشی از کار، کاهش شدید درآمد، عدم دسترسی به نیازهای اولیه و... ریسک‌هایی به شمار می‌روند که افراد یک جامعه می‌توانند در معرض آنها قرار گیرند.
حکومت‌ها و دولت‌هایی که نتوانند مردم خود را در برابر این آسیب‌ها مصون یا بیمه کنند از یک دولت مردمی فاصله می‌گیرند و دیر یا زود در برابر شورش‌ها و نارضایتی‌ها قرار خواهند گرفت. دستیابی به این هدف والای انسانی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اصول مختلف بر آن تاکید شده نیازمند ابزار، دانش و قدرت اجرایی است.
بسیاری از اهداف به علت نداشتن دانش یا قدرت اجرایی بر زمین می‌مانند و به قول آن شاعر معاصر تنها می‌توانیم بگوییم دانه گندمی بودند که می‌توانستند خوشه‌ای شوند. این اهداف عملیاتی نمی‌شوند مگر اینکه مقدمات و لوازم اجرایی آن فراهم شود.
چندپارگی نظام اجرایی را می‌توان یکی از مشکلاتی نام برد که در کشور ما در حوزه حمایت‌های اجتماعی وجود داشته و برای حل آن اقدامات گسترده‌ای انجام شد. حوزه حمایت‌های اجتماعی، اساسا یک حوزه چند‌دستگاهی، میان‌دستگاهی و میان حکومت و مردم است و باید سازوکاری وجود داشته باشد تا بتواند دستگاه‌های اجرایی مختلف را هماهنگ کند و تلاش‌های حکومت و تلاش‌های مردمی را نیز هم‌جهت کند.
حمایت اجتماعی در تمام جهان بر اساس دو رکن حکومت و مردم بنا شده است، بدین معنا که علاوه بر دولت، موسسات مردمی، خیریه‌ها و موسسات مردم‌نهاد نقش مهمی در کاهش فقر ایفا می‌کنند. تا قبل از دولت اول تدبیر و امید درباره این تعارض‌ها و ناهماهنگی‌ها بحث نشده و هیچ سازوکاری برای هماهنگی آنها طراحی نشده بود، اما خوشبختانه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موفق شد علاوه بر آوردن این مسائل روی میز سیاستگذاران، مصوبات لازم برای هماهنگی نیز به وجود آورد و اقدامات اجرایی روشنی انجام دهد که به سبب آن امروز زمینه همکاری و هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی، حکومت و مردم فراهم شد.
اما ابتدا در صورت مساله، ما در نظام حمایت اجتماعی دچار چندپارگی هستیم. این چندپارگی نظام حمایت اجتماعی را به‌شدت مختل ساخته است. چندپارگی نظام حمایت اجتماعی بیش از مشکل دوگانگی است که در سایر حوزه‌ها با آن روبه‌رو هستیم. دوگانگی در بسیاری از نظام‌های اجرایی ایران وجود داشته و روشن‌ترین راه‌حلی که برای آن اندیشه شد ادغام دستگاه‌ها در یکدیگر بود.
در این ارتباط به طور مثال، به موضوع دو دستگاه اجرایی در بخش کشاورزی و روستایی می‌توان اشاره کرد. همانطور که می‌دانیم از ابتدای انقلاب اسلامی هم جهاد سازندگی و هم وزارت کشاورزی را داشتیم. وجود دو دستگاه مسئول مشکلات فراوانی را به وجود آورده بود. تا اینکه در دوره دولت اصلاحات این دو وزارتخانه در یکدیگر ادغام شد. برای امنیت شهرها، کمیته انقلاب اسلامی و شهربانی‌ها را داشتیم تا اینکه آنها در هم ادغام شدند و یک نیروی واحد، امنیت شهرها را به دست گرفت. ما در تمام حوزه‌ها از سیاست خارجی تا امور نظامی دچار یک دوگانگی هستیم.
اما در حوزه حمایت‌های اجتماعی علاوه بر این دوگانگی در درون قوه مجریه نیز چندپارگی وجود دارد. دوگانگی مرسومی که در حوزه حمایت‌های اجتماعی وجود دارد این است که بخشی از دستگاه‌ها مانند سازمان اوقاف، کمیته امداد امام خمینی(ره)، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام(ره) و بسیج مستضعفان زیر نظر مقام معظم رهبری هستند.
تمام این نهادها در حوزه حمایت‌های اجتماعی به شکل فعال حضور دارند و بودجه‌هایی را صرف حمایت‌های اجتماعی می‌کنند. در بودجه قوه مجریه نیز سازمان بهزیستی کشور و هلال‌احمر در حوزه حمایت‌های اجتماعی فعالیت می‌کنند و هنگامی که به زیربخش‌های حمایت اجتماعی نظیر اعتیاد توجه می‌کنیم، می‌بینیم نهادهای مختلفی مانند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان بهزیستی کشور، ستاد مبارزه با مواد مخدر، دانشگاه‌های علوم پزشکی و استانداری‌ها فعالیت می‌کنند.
در حوزه معلولان نیز وزارت آموزش و پرورش، سازمان بهزیستی کشور، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و هلال‌احمر فعالیت دارند. در حوزه زنان نیز همین روند وجود دارد، یعنی در هر حوزه مربوط به اقشار آسیب‌پذیر با تعدد دستگاه‌های مسئول روبه‌رو هستیم و چند دستگاه در قوه مجریه و یا دستگاه‌های حکومتی فعالیت دارند. بنابراین، ما دچار یک تعدد اجتناب‌ناپذیر هستیم؛ برخی اجتناب‌ناپذیر و برخی غیرضروری.
سازوکاری که در ایران معمولا برای ایجاد هماهنگی میان این دستگاه‌ها طراحی و خود یا با مقاومت و یا با شکست روبه‌رو می‌شود، ادغام دستگاه‌ها در یکدیگر است. به عنوان مثال، امروز عده‌ای به دنبال این هستند که بهزیستی در وزارت بهداشت ادغام و حوزه معلولان یکپارچه‌سازی شود، غافل از اینکه ادغام بهزیستی در وزارت بهداشت قبلا وجود داشته اما به این دلیل که حمایت از معلولان یا معتادان امری اجتماعی است و درمان تنها یک بخش از حمایت اجتماعی را دربرمی‌گیرد، این سیاست نمی‌تواند سیاستی صحیح باشد.
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از سال 1393 این مشکل نظام اجتماعی و یا این آسیب را بررسی و تحلیل کرد. پراکندگی بودجه، تعارض‌های سازمانی و ناهماهنگی در میان دستگاه‌های اجرایی و تجربیات جهانی به طور دقیق مورد بررسی قرار گرفت. از کارشناسان بین‌المللی و مسئولان دستگاه‌های اجرایی سایر کشورها مانند مکزیک، اردن، ترکیه، کره‌جنوبی و... دعوت کرد تا بررسی کنند که چگونه این کشورها با مساله هماهنگی بین نهادهای حوزه حمایت‌های اجتماعی روبه‌رو شدند و این مساله را حل کردند. پس از بررسی‌های داخلی، ملی و بین‌المللی به این نتیجه رسیدیم که راهکار حل این مساله، پدیده یا ابزاری است به نام «پنجره واحد خدمات حمایتی».
در «پنجره واحد خدمات حمایتی» که تجربه آن از کشورهای بسیار کم‌درآمدتر از ایران نظیر کامبوج تا کشورهایی مانند کانادا، فرانسه و آلمان اجرا شده، خدمات حمایتی در یک سامانه هماهنگ می‌شود. «پنجره واحد خدمات حمایتی» سه بخش اصلی دارد.
نخست، هر فرد و خانواده دارای یک شناسنامه وضعیت اجتماعی و اقتصادی است که درآمدها، هزینه‌ها و ثروت‌شان در آن شناسنامه ثبت می‌شود و به کمک آن شناسنامه استحقاق افراد سنجیده می‌شود. اینکه آیا یک فرد مستحق دریافت خدمات حمایتی است یا نه، به کمک این شناسنامه و مقایسه آن با سایر خانوارها مشخص می‌گردد.
رکن دیگری که در اینجا وجود دارد پرونده خدمات رفاهی است. هر فردی که از یک دستگاه، خدمتی را می‌گیرد آن دستگاه خدمت را در پرونده ثبت می‌کند. به عنوان مثال، اگر فرد معتادی برای ترک اعتیاد تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور قرار گیرد و همان فرد از یک موسسه خیریه کمک دریافت کند و یا کمیته امداد امام خمینی(ره) به آن فرد وامی ارائه دهد، همه در یک پرونده الکترونیک ثبت می‌شود.
رکن دیگر «پنجره واحد خدمات حمایتی» این است که فرد به جای مراجعه مستقیم به دستگاه‌ها در یک سامانه، تقاضای خدمت و برای نیازمندی و نوع خدمتی که می‌خواهد، خوداظهاری کرده و در سامانه ثبت‌نام خدمات حمایتی نام خود را ثبت می‌کند.
بر اساس این نقشه راه که راهکاری بین‌المللی و منطقی در دستگاه‌های اجرایی به شمار می‌رود، معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی طراحی این سامانه را در سال 94 آغاز کرد و تاکنون خوشبختانه توانسته اقدامات اجرایی گسترده‌ای انجام دهد و هر سه رکن، یعنی رکن شناسنامه اقتصادی-اجتماعی، پرونده الکترونیک رفاهی و سامانه ثبت‌نام راه‌اندازی شد.
تا سال 1397، وزارت رفاه موفق شده برای تمامی خانواده‌های ایرانی یعنی 24 میلیون خانواده، شناسنامه وضعیت اقتصادی- اجتماعی ایجاد کند. در این شناسنامه از 52 پایگاه اطلاعات خانواده‌ها به جز سپرده‌های بانکی که اطلاعات آن محرمانه است، تمام اطلاعات از دستگاه‌های اجرایی گرفته و در آنجا به ثبت رسیده است. بنابراین، امروزه یکی از ابزارهای مهم نظام رفاهی و حتی نظام مالیاتی را در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فراهم کرده‌ایم و می‌توانیم استحقاق افراد را برای دریافت خدمات حمایتی بسنجیم. سامانه ثبت‌نام و پرونده الکترونیک نیز راه‌اندازی شده و چند خدمت حمایتی از جمله بیمه کارگران ساختمانی و سبد کالا در آن ایجاد شده است.
اهمیت راه‌اندازی «پنجره واحد خدمات حمایتی» که در ایران راه‌اندازی شده را به راحتی می‌توان درک کرد. همانطور که گفته شد، ما در ایران دستگاه‌های مختلف حمایتی مانند سازمان اوقاف، سازمان بسیج مستضعفین، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام(ره)، کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان بهزیستی و هلال‌احمر را داریم و علاوه بر آن ده‌ها هزار موسسات مردم‌نهاد حمایتی وجود دارند که هیچ سازوکاری قبل از پنجره واحد خدمات حمایتی در ایران برای هماهنگی این همه دستگاه وجود نداشت اما وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موفق به ایجاد «پنجره واحد خدمات حمایتی» شد.
تاکنون کمیته امداد و سازمان بهزیستی کشور همکاری کرده و به این سامانه پیوسته‌اند. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از ستاد اقتصاد مقاومتی نیز درخواست کرده نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری نیز به این سامانه بپیوندند. این سامانه برخلاف رویکرد‌های دیگر، استقلال سازمانی آنها را از بین نمی‌برد بلکه از آنها می‌خواهد ضمن استقلال و دارا بودن واحدهای سازمانی خود از پایگاه گسترده اطلاعاتی که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه کرده استفاده کنند و اگر به فردی خدمتی ارائه می‌دهند در آنجا ثبت شود. این کار در رفع همپوشانی بین دستگاه‌های حمایتی نقش بسیاری مهمی خواهد داشت.
به عبارت دیگر، همان‌گونه که امروز میان کمیته امداد و بهزیستی فردی نمی‌تواند از هر دو خدمت استفاده کند، اگر آن دستگاه‌ها نیز بپیوندند دیگر هیچ‌گونه همپوشانی میان آنها وجود نخواهد داشت. اما کارکرد مهم‌تر دیگر «پنجره واحد خدمات حمایتی» این است که کارآمدی دستگاه‌های اجرایی کشور را به‌شدت افزایش می‌دهد. سازمان اوقاف، بسیج، بهزیستی و... هیچ‌یک از این دستگاه‌ها نمی‌توانستند این پایگاه عظیم اطلاعات را فراهم کنند اما امروز این پایگاه عظیم فراهم شده و در اختیار آنها قرار می‌گیرد تا بدانند چه فردی کاملا مستحق است.
همچنین کارآمدی آنها به شکل دیگری نیز افزایش پیدا می‌کند. پرونده الکترونیک رفاهی امکان فساد در دستگاه‌های اجرایی را به‌شدت کاهش می‌دهد. در بسیاری از موارد، دستگاه‌های اجرایی به جهت اینکه بتوانند بودجه‌ای را در اختیار اقشار کم‌درآمد قرار دهند، وقتی بودجه‌های خود را به شهرستان‌ها و استان‌ها ابلاغ می‌کردند، بودجه‌ها دچار انحراف اساسی می‌شد ولی امروز هنگامی که فرد دریافت‌کننده از طریق سیستم الکترونیکی بانکی، خدمت و پولی را دریافت می‌کند به طور مشخص آن پول در اختیار او قرار گرفته و امکان انحراف در دستگاه‌های اجرایی سلب شود.
با تجمیع اطلاعات، میزان فقر را در ایران بهتر تشخیص می‌دهیم. دولت و حکومت ایران قبل از «پنجره واحد خدمات حمایتی» نمی‌دانست که چه تعداد از مردم واقعا نیازمند هستند و اطلاعات به شکل پراکنده وجود داشت. به طور مثال تا پیش از این پایگاه، تصور ما بر این بود که 2 میلیون زن سرپرست خانوار در کشور وجود دارد اما بعد از ایجاد «پنجره واحد خدمات حمایتی» مشخص شد که 3 میلیون و 400 هزار زن سرپرست خانوار در کشور وجود دارند و رده‌های سنی این افراد و مشکلات خاص هر گروه و افراد نیازمند حمایت شناخته شدند.
تا پیش از راه‌اندازی «پنجره واحد خدمات حمایتی» ما نمی‌دانستیم چه تعداد کودک بازمانده از تحصیل در کشور در دوره ابتدایی داریم اما با ایجاد شناسنامه اقتصادی، اجتماعی خانوار مشخص شد که 136 هزار کودک در خارج از مدرسه هستند. بیماران خاص و سایر مشکلاتی که هر یک از اقشار آسیب‌پذیر داشتند با «پنجره واحد خدمات حمایتی» دارای تصویر روشنی می‌شود. بنابراین، بزرگترین اقدامی که می‌تواند حوزه حمایت‌های اجتماعی و فقرزدایی را به شکل اساسی دگرگون کند ایجاد «پنجره واحد خدمات حمایتی» است و ارزش آن از زیاد یا کم کردن یارانه بسیار بیشتر است. ما ساختار حکمرانی را در حوزه حمایت‌های اجتماعی تغییر دادیم.